Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности

Как известно, основные положения, касающиеся федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования, определены Федеральным законом № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации № 997. В 248-ом Федеральном законе есть отдельная, пятая, глава, подробно закрепляющая принципы применения риск-ориентированного подхода, её название — «Управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля».

При этом самого понятия «риск-ориентированный подход» в этом законе нет, но есть другое понятие — «категория риска», которое вызвало к жизни процесс категорирования, то есть отнесения объектов контроля к той или иной категории риска. Категорирование объектов контроля направлено прежде всего на снижение административной нагрузки.

Указанная глава 248-го Закона закрепляет ряд определений, используемых при риск-ориентированном подходе. Так, под риском причинения вреда (ущерба) понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.

Под оценкой риска причинения вреда (ущерба) понимается деятельность контрольного (надзорного) органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей. Под управлением риском причинения вреда (ущерба) понимается осуществление на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности.

При этом контрольным (надзорным) органом обеспечивается организация постоянного мониторинга, то есть сбора, обработки, анализа и учёта, сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба).

Объекты федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования подлежат отнесению к категориям высокого, среднего или низкого риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Эту работу департамент по контролю и надзору в сфере образования проводит ежегодно на основе сопоставления характеристик объектов с утверждёнными критериями их отнесения к категориям риска. При поступлении сведений о соответствии объекта контроля критериям иной категории риска либо об изменении критериев риска департамент в течение пяти последующих рабочих дней обязан принять решение об изменении категории риска объекта контроля. Подать заявление в департамент об изменении категории риска также вправе само контролируемое лицо.

Установлено, что плановые выездные и документарные проверки в отношении объектов контроля проводятся со следующей периодичностью:

— для категории высокого риска — один раз в три года;
— для категории среднего риска — один раз в четыре года;
— в отношении объектов контроля, отнесённых к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Формирование ежегодного плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, проводимое до 1 октября года, предшествующего году реализации ежегодного плана, осуществляется после категорирования объектов контроля. К концу августа департамент такое категорирование завершает.

Так, в 2022 году 16 объектов контроля были отнесены к категории высокого риска, 193 – к категории среднего риска, остальные 1211 – к категории низкого риска.

В 2023 году ни один объект контроля не был отнесён к категории высокого риска, к категории среднего риска были отнесены 115 объектов, остальные 1350 – к категории низкого риска.

Перечни объектов контроля с указанием категории риска — высокого, среднего или низкого, как того требует законодательство, размещены на официальном сайте министерства образования области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». 

Категория риска определяется исходя из того, насколько организация, осуществляющая образовательную деятельность, или индивидуальный предприниматель соблюдают обязательные требования по осуществлению образовательной деятельности.

К категории среднего риска до конца 2023 года относились организация или индивидуальный предприниматель: 

— если в течение календарного года, предшествующего дате принятия решения об отнесении объекта контроля к определённой категории риска, имел место факт признания обоснованным по результатам рассмотрения в департаменте обращения в отношении осуществляемой образовательной деятельности. Речь о наличии нарушений контролируемым лицом обязательных требований и (или) исполнения решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. Причём берутся во внимание обращения как от физических, так и от юридических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, средств массовой информации;

— или если в период трёх лет, предшествующих дате принятия решения об отнесении объекта контроля к определённой категории риска, был факт вступления в законную силу постановления суда о назначении административного наказания контролируемому лицу за совершение административного правонарушения в сфере образования, предусмотренного одной или несколькими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Имеются в виду следующие статьи: 5.57, 9.13, часть 1 статьи 19.4, 19.4.1, часть 1 статьи 19.5, 19.6, 19.7, 19.20, 19.30, статья 19.30.2 (в части сведений о выданных документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении). 

К категории высокого риска относились организация или индивидуальный предприниматель при одновременном наличии указанных двух критериев. Если же организация или индивидуальный предприниматель не имели отношения ни к одному, ни ко второму критерию, то они относились к категории низкого риска.

Необходимо отметить, что с 30 декабря 2023 года в постановление Правительства Российской Федерации № 997 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования» в части категорирования контролируемых лиц были внесены изменения. Это связано с введением критериев добросовестности контролируемого лица. Добавлен третий критерий отнесения к категории риска. Это несоблюдение аккредитационных показателей, которое выявлено по результатам аккредитационного мониторинга. Этот критерий берётся во внимание на протяжении последующих трёх лет со времени такого мониторинга, предшествующих дате принятия решения об отнесении объекта контроля к определённой категории риска. 

Закономерно возникает вопрос: как будет осуществляться категорирование начиная с 2024 года при трёх предусмотренных критериях? Ответ прост. При одновременном наличии двух и более критериев – это категория высокого риска, при любом одном из трёх – среднего, при отсутствии – низкого.

В 2022 году появился ещё один очень важный нормативный правовой акт, касающийся контрольно-надзорной деятельности. Это мартовское постановление Правительства Российской Федерации № 336, определяющее Особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Этим документом установлен мораторий на проверки детских садов и школ до 2030 года, даже при их отнесении к категории высокого риска. В отношении остальных организаций проверки разрешены при условии их отнесения только к высокой категории риска.

Исходя из этого на 2023 год были запланированы и согласованы с прокуратурой области две проверки в отношении юридических лиц, которые Генеральной прокуратурой Российской Федерации были включены в Единый реестр проверок. Согласованный план плановых проверок на 2023 год был размещён на официальном сайте регионального министерства образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Так как при категорировании в 2023 году не были выявлены объекты контроля категории высокого риска, то формирование ежегодного плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на 2024 год не осуществлялось. 

Уже можно сделать однозначный вывод, что риск-ориентированный подход зарекомендовал себя как действенный механизм, позволивший перейти от всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному с учётом рисков, тем самым повысивший уровень эффективности деятельности контрольно-надзорных органов за счёт оптимального использования ими трудовых, материальных и финансовых ресурсов при проведении контроля (надзора) и одновременно снизивший административную нагрузку на контролируемых лиц. 

Николай Рухленко, начальник департамента по контролю и надзору в сфере образования министерства образования Белгородской области