Доля от общего количества профилактических визитов соответственно составляет 27 % и 51 %. Статистика показывает, что всё больше организаций, причём частные не исключение, инициируют перед департаментом проведение профилактического визита, основой которого является профилактическая беседа.
Она может проводиться по следующим вопросам:
— о мерах по соблюдению обязательных требований, установленных законодательством об образовании, в том числе лицензионных требований к образовательной деятельности и требований к выполнению аккредитационных показателей;
— о мерах ответственности за несоблюдение обязательных требований;
— о видах, содержании и интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля исходя из его отнесения к соответствующей категории риска;
— о порядке осуществления контроля в сфере образования, в том числе подачи возражений на предостережение, обжалования решений министерства образования области, действий (бездействия) его должностных лиц;
— о предмете федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования;
— о перечне нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования;
— о перечне актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении контрольных (надзорных) мероприятий в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования;
— о типовых нарушениях обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении контрольных (надзорных) мероприятий;
— о порядке отнесения объектов контроля (надзора) к категориям риска и изменении категории риска, периодичности плановых контрольных (надзорных) мероприятий для каждой категории риска;
— о перечне профилактических мероприятий, сроках (периодичности) их проведения;
— о плане проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий;
— о выполнении предписания об устранении нарушений обязательных требований, выданного по итогам контрольного (надзорного) мероприятия;
— о мерах реагирования образовательных организаций на предостережение, объявленного по итогам контрольного (надзорного) мероприятия;
— о мерах по соблюдению обязательных требований, ответственности за несоблюдение обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении контрольных (надзорных) мероприятий в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования.
Как видно, перечень отличается обширностью, но организация, инициирующая профилактический визит, может предложить для беседы как все перечисленные вопросы, так и их часть. Кроме того, можно обозначить иные, то есть свои вопросы, относящиеся к сфере федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования.
Каждое ходатайство о профилактическом визите мы рассматриваем как свидетельство востребованности данной формы работы. С другой стороны, мы задумались над вопросом: что побуждает выступать с подобной инициативой? В результате анализа удалось обозначить несколько причин.
Первая и самая главная из них – это управленческий кризис и стремление его преодолеть. Действительно, такой кризис — это ситуация, когда руководство организации столкнулось с серьёзными проблемами, не позволяющими добиваться результата и продвигаться вперёд.
Очень часто управленческий кризис порождается сменой руководителя или его заместителей, несогласованностью в их действиях, неэффективными коммуникациями, неправильным распределением должностных обязанностей, ошибками в принятии решений и другими причинами.
Если управленческая команда не имеет необходимого опыта, знаний и навыков для успешной работы, то это зачастую приводит к неверным распоряжениям и мотивации сотрудников, их обращениям в вышестоящие инстанции, репутационным потерям среди родителей. Один из директоров школ как‑то пожаловался, что без его контроля подчинённые плохо работают, стоит ему отлучиться, работа встала. Это происходит не потому, что сотрудники ленивые и безответственные, а говорит о том, что нет организации. Если все рабочие процессы завязаны на руководителе, логично, что при его отсутствии всё разваливается.
Что имеется в виду под организацией? Это когда у сотрудников есть чёткие обязанности, налажены способы взаимодействия, в организации есть планы и понятное измерение результатов, есть система отчётов и контроля. Нельзя заставить людей хорошо работать из‑под палки.
Одной из причин управленческого кризиса может являться профессиональное выгорание руководителя, под которым понимают состояние психического, мотивационного и физического истощения, связанное с длящимся стрессом на работе. Очень часто профессиональное выгорание проявляется как постоянная усталость, потеря интереса к работе, раздражительность, дистанцирование от профессиональных обязанностей, чувство негативизма или цинизма к профессиональным обязанностям. Выгоревший руководитель уже ничего не хочет и не видит, куда и зачем двигаться дальше. Ему очень важно и нужно вовремя осознать и осмыслить своё состояние, сделать соответствующие объективные выводы. Учредитель также не может этого не замечать.
Следующая причина – это объявленное предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, являющееся серьёзным профилактическим документом, применение которого позволяет контрольно-надзорному органу реагировать на готовящиеся нарушения обязательных требований или на их признаки, а также на уже допущенные нарушения, но не причинившие вред здоровью и жизни обучающихся.
Посредством предостережения предлагается принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований. Не будем забывать, что грамотно оформленное предостережение должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающие их НПА, информацию о том, какие конкретно действия или бездействие могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований.
Ни в коем случае предостережение не может содержать требование представить те или иные сведения и документы!
У слова «предостережение» есть синоним — «предупреждение».
Что же такое обязательные требования? Это установленные НПА условия, ограничения, запреты, правила, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей.
Контролируемое лицо имеет право, получив предостережение, подать в министерство образования области возражение.
Его направление – это однозначно смелый шаг. С одной стороны, этот факт может свидетельствовать об уверенности контролируемого лица в своей правоте, но и контролирующий орган не может позволить себе быть неуверенным в своей правоте. Департамент стремится к тому, чтобы все объявляемые предостережения были взвешенными, продуманными, выверенными, то есть бесспорными и объективными. Поэтому, получив предостережение, контролируемое лицо его анализирует, определяет программу действий. Нередки случаи, когда руководитель организации принимает решение инициировать профилактический визит, чтобы уже действовать точно, грамотно, наверняка.
Полученное предостережение, в отличие от предписания, не обязывает контролируемое лицо отчитываться перед контрольно-надзорным органом о его выполнении. Можно направить отчёт, а можно нет, никто за это не накажет. Однако в регионе уже стало правилом: контролируемые лица считают необходимым информировать министерство образования о выполнении предостережения. Поддержку в этом плане мы ощущаем со стороны муниципальных органов управления образованием.
Многие считают, что поскольку предостережение ни к чему не обязывает контролируемое лицо, то данный документ мало содействует достижению результата. С такой точкой зрения трудно согласиться, эффект объявления предостережения зависит в первую очередь от того, насколько системно организована работа на всей территории области, насколько точно заданы её векторы и насколько обеспечены в этой деятельности единые подходы.
Неединичны предостережения, касающиеся обеспечения функционирования внутренней системы оценки качества образования, а также выполнения Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Очередная причина – это представление прокуратуры, следственных органов. Представление прокурора или его заместителя согласно статье 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» — один из возможных актов прокурорского реагирования. Оно является обязательным для исполнения организациями или должностными лицами, которым предназначено, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Согласно статье 158 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, если в ходе досудебного производства по уголовному делу установлены обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, дознаватель, следователь, руководитель следственного органа вправе внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона. Как и представление прокурора, данное представление также подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения.
Руководители организаций, получившие такие представления и обратившиеся в департамент с ходатайством о проведении профилактического визита, отметили, что профилактическая беседа со специалистами содействовала более глубокому взгляду на многие вещи и явления и более конкретному и верному определению управленческих мер.
Ещё одна причина – это изменение законодательства, которое является основой правовой системы любой страны и выступает регулятором различных аспектов жизни общества, влияя при этом на повседневную жизнь каждого гражданина и функционирование любой организации.
Законодательство – это не статичный объект, оно претерпевает частые изменения для адаптации к меняющимся потребностям общества, глобальным событиям и вызовам, решения возникающих проблем и реагирования на новые обстоятельства.
В качестве примера приведу рассуждение директора Тавровской средней общеобразовательной школы «Формула Успеха» Белгородского района Владислава Боболовича о том, что подтолкнуло его к инициации профилактического визита:
«Для руководителя образовательной организации очень важно быть в курсе изменений законодательства, поддерживать в актуальности знания из областей, прямо или косвенно связанных с профессиональной деятельностью. Перечень нормативных правовых актов настолько обширен, что данная необходимость часто представляется невыполнимой, особенно для человека, обладающего небольшим опытом управленческой деятельности. Данные соображения возвращают к осознанию необходимости поддержания компетентности в законодательной и юридической сфере в обязательном порядке непосредственно руководителя организации, а также его административной команды согласно курируемым направлениям деятельности».
Лучше, думается, не скажешь. Благодаря профилактическому визиту в распоряжении управленческой команды оказывается действующая нормативная правовая база, отсортированная, сжато сформулированная и доведённая к сведению специалистами департамента с чёткими, ясными, доступными комментариями и примерами.
ледующая причина – это низкое место в проводимых рейтингах, слабые результаты учебной деятельности, выявленные проблемы в ходе самообследования. Когда руководитель не находит эффективных способов повышения качества образования, о чём свидетельствуют результаты ВПР, ОГЭ, ЕГЭ, НИКО, — это один из сигналов того, что в организации не всё в порядке. Руководитель при этом надеется, что профилактический визит приблизит его к истине. Так‑то оно так, к истине, конечно, приблизит, но как правило в данных вопросах требуется разрешение накопившихся методических проблем, которые не относятся к компетенции департамента, поэтому приходится рекомендовать руководителю обращаться за помощью в методические структуры.
В качестве следующей причины обозначил бы беспомощность в разрешении какой‑либо конфликтной ситуации. Слово «конфликт» в русском языке толкуется как разногласие, спор, столкновение мнений. Такое определение полностью подходит и для конфликтов в школе, когда с разногласиями сталкиваются участники образовательных отношений. Однозначно, что проблемные моменты в образовательной организации неизбежны, так как у каждого участника учебного процесса имеются свои интересы и свои представления о допустимом и правильном. Главное — не пытаться избежать конфликта, завуалировать его, спрятать, а найти конструктивные пути его разрешения.
В чистом виде конфликту нельзя дать положительную или отрицательную оценку, её определяет исход противостояния. Если после всех дискуссий и споров оппоненты поняли точку зрения друг друга, нашли компромиссное решение и смогли принять новые формы взаимодействия, то такой конфликт можно считать конструктивным. Если этого не происходит и стороны остаются неудовлетворенными, отношения становятся ещё проблемнее, накалённее либо прекращаются, то такой спор является деструктивным. Именно деструктивность, острота, сложность ситуации подталкивает руководителя к профилактическому визиту. Руководитель, видя, что конфликт разразился с немыслимой силой, начинает рассуждать примерно так: все средства хороши, в том числе и профилактический визит, только бы погасить пожар. Департаменту по контролю и надзору в сфере образования, конечно, такое мнение льстит, когда профилактический визит рассматривают в качестве спасительного средства, но без результативных собственных усилий урегулировать конфликт практически нереально.
Причиной для визита может быть другая трудность.
Николай Бердяев говорил:
«Быть личностью, быть свободным есть не лёгкость, а трудность, бремя, которое человек должен нести».
У руководителя образовательной организации, если он отличается вдумчивостью, ответственностью, трудности будут всегда, это естественный процесс. Понятие «трудность» имеет большое количество синонимов: сложность, тяжесть, трудоёмкость, затруднение, препятствие, невзгода, помеха, осложнение, загвоздка. На всё это не следует закрывать глаза. Рекомендуется как можно скорее признать наличие трудностей и начинать решать и избавляться от них.
Трудность предполагает необходимость умения и затраты больших усилий. Если самостоятельно это не выходит, то верным решением многие руководители считают ходатайство о профилактическом визите, другими словами, обращение за помощью к квалифицированным специалистам. К примеру, в практике департамента было несколько фактов, когда причиной для визита становилось введение новых образовательных программ. В процессе профилактической беседы все мучающие руководителя вопросы, как правило, снимались.
Существует ещё одна причина, причём она становится всё более явственной и выраженной. Это побуждение руководителя образовательной организации к инициированию визита со стороны учредителя, функции и полномочия которого в большинстве своём выполняют муниципальные органы управления образованием.
Когда мы несколько раз рассказали о профилактическом визите, как форме профилактической работы, на региональных совещаниях, то многие из них очень быстро уловили его преимущества и стали управлять этим процессом, увидев в нём мощное средство совершенствования деятельности образовательной организации, повышения правовой культуры руководителя.
Тенденцией последних месяцев стало то, что ходатайства о профилактических визитах начали поступать от опытных руководителей стабильно работающих образовательных организаций. Такие факты иначе, как «сверкой часов» не назовёшь. Эти руководители хотят ничего не упустить. И правильно делают.
Заключая, считаю необходимым подчеркнуть, что сегодня успешно управлять образовательной организацией не получится:
— если руководитель не будет обладать таким качеством как самостоятельность, которое вытекает из закреплённой Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» самостоятельности образовательной организации, независимо от того, какая это организация – крупная или совсем маленькая. А самостоятельность подразумевает инициативность, решительность и смелость, умение ставить цели и воплощать их, способность решать проблемы, ответственность за всё, что происходит в возглавляемой организации. А ещё самостоятельность – это самоконтроль, а не контроль со стороны муниципального органа управления образованием;
— если руководитель не будет дружить с законом, если у него не будет твёрдой внутренней установки руководить в соответствии с законами и уставом. Правовая культура руководителя – основа эффективной управленческой деятельности. И профилактический визит в этом плане приносит ощутимую пользу, формируя твёрдое убеждение руководствоваться правовыми нормами.
Николай Рухленко, начальник департамента по контролю и надзору в сфере образования министерства образования Белгородской области
